Мандат чешется

Справедливости приснилось, что она торжествует. Оперативное вмешательство межпартийного съезда БЮТ в минувший понедельник прекратило произвол распоясавшегося от вседозволенности и потерявшего традиционную политическую ориентацию депутата (или уже экс-депутата?) Рыбакова. Подобно тому, как Степан Хмара когда-то вошел в политическую историю Украины как первый депутат, которого лишили неприкосновенности за то, что вломил в трубе под Майданом какому-то ментовскому начальнику, так и Рыбаков рискует получить свои «15 минут славы» как первый парламентарий, потерявший статус вследствие применения императивного мандата.

Лыжи не едут

Имеет ли смысл рассматривать позиции основных парламентских ЗАО и их пиар-менеджеров по вопросам императивного мандата и депутата Рыбакова? Здесь все, как ранней весной, когда стая ворон кружит над гуляющими по лужайке гусятами. Подлетаем справа - если удалось схватить гусенка, значит, все правильно, мы победили, всех остальных имеем в виду. И наоборот: подлетаем слева - получается неудачно, получаем камнем по башке, гусенок достается другой стае. Начинаем вспоминать Красную книгу, возмущаться, как же это можно так с бедными птичками, жаловаться и громко вопить, требуя справедливости.

Несмотря на массу усилий - здесь мы можем вспомнить и соответствующие нормы Конституции, и находящийся в Верховной Раде законопроект, и целый лес копий, сломанных в политических дискуссиях и Конституционном суде, - императивный мандат в отношении депутата украинского парламента по-прежнему остается и, скорее всего, и в дальнейшем останется лыжами, которые наотрез оказываются ехать по асфальту.

От любви до ненависти

Анализ конституций западных демократий не только показывает, что императивный мандат - нехарактерная для них практика. В качестве примера можно привести ст. 67 Конституции Испании: «Члены Генеральных кортесов не связаны императивным мандатом», ст. 67 Конституции Италии: «Каждый член парламента представляет нацию и выполняет свои функции без обязывающего мандата». Прямой запрет императивного мандата содержится в Конституции Франции: «Всякий императивный мандат - не действителен» (ст. 27), Основном законе ФРГ, статья 38 которого гласит, что депутаты бундестага «являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести».

Мировые конституционно-правовая мысль и парламентские традиции исходят из того, что императивный или обязывающий мандат противоречит одному из краеугольных камней демократии - принципу народного представительства. Депутат, голосуя в парламенте, приводит в действие нормы и механизмы, которые напрямую касаются каждого гражданина. Более того, Государственно-правовая доктрина, воспринятая в конституциях многих стран, считает, что формально парламентарий представляет интересы не своего партийного списка или избирателей своего округа и даже не избирателей всей страны, а интересы граждан всего государства.

Справедливости ради нужно отметить, что в основных законах пусть и немногочисленного ряда стран место для императивного мандата все-таки нашлось. Правда, в данном случае это, скорее, исключение, которое только подтверждает правило. Все государства, законодательно закрепившие подобный механизм, четко относятся к одной из двух групп. Это либо социалистические государства, как Вьетнам, Китай, КНДР или Куба, либо государства третьего мира, как Нигерия, Индия или Вануату. Но и здесь существуют свои нюансы. Например, по своей сути императивный мандат в Индии является средством контроля партии за своим представителем в законодательном органе, то есть партийным мандатом. Согласно 52-й поправке к Конституции страны, утрата мандата депутатом происходит в случае перехода из одной партии в другую.

Среди европейских государств единственным исключением в данном вопросе выступает Португалия. Согласно статье 160, пункт с) Конституции Португалии, депутаты лишаются своих мандатов, если «становятся членами другой партии, от которой они не баллотировались на выборах». То есть мы снова имеем дело с партийным мандатом: Конституция закрепляет ответственность перед партийной структурой, а не перед избирателями. Опять же, в статье 160 португальской Конституции есть интересная норма, которую нелишне было бы внедрить в украинскую практику. А именно: основанием для утраты депутатского мандата может быть злостное непосещение заседаний парламента. При этом регламент португальского парламента устанавливает допустимое количество непосещений, после которого следует применение санкции.

Решения партии - в жизнь!

Но, как показывает практика, главное - это не правило, а процедура его применения. Если же мы вернемся к отечественным реалиям, то здесь процедура лишения императивного мандата отдается на усмотрение и полностью подконтрольна руководящим органам партии/блока. Если расшифровать, то в первую очередь судьба конкретного депутата зависит от первого номера списка (и его окружения) и спонсоров. Дальше идут лица, занимающие ключевые партийные посты, руководство фракции, приближенные к телу спонсоров депутаты и т.д. Естественно, от списка к списку соотношение влияния вышеуказанных первых лиц существенно варьируется. Таким образом, за громкими словами «ответственность перед избирателями», «партийная дисциплина» и т.д. скрывается удобный механизм для жесткого контроля депутатских душ.  

Но даже юридически идеальная процедура применения императивного мандата входит в жесткое противоречие как с принципами конституционного права, так и с действующим законодательством Украины. Почему же так происходит? Решение о лишении депутатских полномочий принимает съезд партии либо межпартийный съезд блока, как в случае с Блоком Юлии Тимошенко. Внимание, вопрос: какую юридическую силу имеет решение партийного (межпартийного) съезда? И какая санкция следует за неисполнение такого решения? Юридическую силу такое решение имеет только для члена данной партии или конкретного номера предвыборного списка (например, Рыбаков - беспартийный). А максимальная санкция - это исключение из рядов партии. На всех остальных граждан Украины данное решение не распространяется и для них никакой силы не имеет. В свою очередь, украинский парламентарий по своему юридическому статусу является представителем и уполномоченным украинского народа в Верховной Раде Украины  (ст. 1 Закона «О статусе народного депутата»); лицом, уполномоченным на исполнение функций государства (ст. 2 Закона «О борьбе с коррупцией»). И вопрос юридического и политического статуса депутата можно развивать и развивать. Вспомним хотя бы случаи, когда для ключевых голосований - утверждение премьер-министром Януковича в 2002 году, Тимошенко в 2007-м - необходимые 226 голосов приходилось скрести по всему парламенту. 

В финале приходим к выводу, что «государев человек», влияющий на широкий спектр политических вопросов, будет лишаться полномочий через принятие внутреннего административного акта политической партии, что имеет юридическое значение только для контролирующих органов и членов политической организации.

Колхоз Entertainment

А теперь экстраполируем ситуацию на украинскую реальность, где из 140 с лишним партий большинство - ярко выраженного дивано-карманного типа. Со всеми вытекающими отсюда последствиями: отсутствием внутрипартийной демократии, кулуарным подходом к принятию решений, применением административных рычагов в партийном строительстве и организационной работе et cetera. Получается, взятые на выборах голоса, известность, юридический статус и политический авторитет, присяга, отказ провозгласить которую, по Конституции, - это однозначное лишение депутатских полномочий, - все это элементарно имеет меньшую юридическую силу по сравнению с решением съезда какой-нибудь партии, а на практике, как правило, является чисто кулуарным решением. Таким образом, получается жесткое логическое и юридическое противоречие. Фактически все нормы Конституции, конституционных законов и других нормативных актов, регулирующие статус, полномочия народного депутата, порядок его работы в парламенте и влияние на работу Верховной Рады, будут нивелироваться решением съезда, то есть административным документом внутрипартийного характера.

В общем, императивный мандат - это новая песня про то, что все вокруг колхозное, все вокруг мое. На словах колхозный сад - общее добро всех колхозников, а по содержанию - контролируется теми, кто его охраняет. На словах у нас существуют политические партии, фракции и пионерские отряды, охраняющие колхозный сад. Но если приглядеться поближе, то на самом деле это все те же кум, сват и брат во всевозможных вариациях под прикрытием политически грамотных названий.       

МАТЕРИАЛЫ НА ЭТУ ТЕМУ